Paradigm change - this is how some view the creation of EPPO in relation to the security of EU budget. What to expect from the new institution, which will begin to investigate criminal offences against EU's financial interests?
Zmena paradigmy – aj tak niektorí označujú vznik Európskej prokuratúry (EPPO) vo vzťahu k ochrane európskeho rozpočtu. Čo čakať od novej inštitúcie, ktorá začne budúci rok vyšetrovať trestné činy proti finančným záujmom Únie?
Prečo potrebujeme Európsku prokuratúru?
Ochrana finančných záujmov Európskej únie nie je vo všetkých krajinách na prvom mieste priorít orgánov činných v trestnom konaní. Nehovoriac o cezhraničných daňových podvodoch, kde je mimoriadne náročné pracovať naprieč rôznymi právnymi systémami, procesmi, jazykovými bariérami a pri nedostatku zdrojov.
Európsky rozpočet a jeho nemalé zdroje boli vždy predmetom záujmu podvodníkov. Podľa odhadov stoja cezhraničné podvody na DPH rozpočty členských štátov 50 miliárd eur ročne. V roku 2017 členské štáty reportovali 1146 prípadov podvodov so zdrojmi z európskeho rozpočtu pri škode vo výške takmer 500 miliónov eur.
Viaceré členské štáty vykazujú veľmi nízku mieru postihovania takýchto trestných činov a to aj napriek odporúčaniam OLAFu (Európsky úrad boja proti podvodom). Právomoci OLAFu ale končia pri administratívnom šetrení. Jeho záverom sú odporúčania pre členské štáty. Členská krajina sa zisteniami OLAF musí zaoberať, no nie sú pre ňu záväzné.
Miera, s akou členské štáty pri stíhaní trestných činov tieto odporúčania nasledujú sa veľmi líši. V európskom priemere len 50 percent odporúčaní OLAF-u má na národnej úrovni koncovku v podobe vznesenia obvinenia.
Dôsledkom podvodov je nie len poškodzovanie finančných záujmov EÚ ale aj verejných aj súkromných subjektov v členských krajinách a všeobecná atmosféra beztrestnosti, ktorá v končenom dôsledku podkopáva dôveru ľudí k Únii.
Pokiaľ ide o Slovensko, zo správy OLAF v poslednom sledovanom období vyplýva, že OLAF ukončil 13 vyšetrovaní a orgánom odporučil vymáhať späť 0,53 percenta platieb. Zo štatistík OLAF sa dá vyčítať, že slovenská justícia tieto odporúčania neberie príliš vážne. V piatich prípadoch na odporúčania zatiaľ orgány nereagovali právoplatným rozhodnutím, päť odporúčaní odmietli a iba raz pristúpili k obžalobe. To znamená, že rovnaký názor ako OLAF mali iba v 14 percentách prípadov. Podľa minuloročnej správy obžalobou skončila štvrtina odporúčaných prípadov.
Toto sú v skratke dôvody, pre ktoré prichádza na scénu Európska prokuratúra. Argumentom je jej vznik je aj návratnosť investície. Jej cieľom nebude len trestné stíhanie a prípadný trestnoprávny postih páchateľa, ale aj vracanie zdrojov do európskeho rozpočtu, prípadne do rozpočtov členských štátov.
Na to, aby toto Európska prokuratúra vedela zabezpečiť, potrebuje čo najskôr začať svoju činnosť. Predbežne by sa tak mohlo stať v prvej polovici roku 2021, ak sa dokončia všetky potrebné kroky a ak dostane adekvátny rozpočet potrebný na svoje fungovanie. V stave rozpočtového provizória, ktoré momentálne EÚ hrozí, Európska prokuratúra na budúci rok fungovať nebude.
Vznik EPPO: Štyri roky rokovaní, tri roky príprav
Návrh na vznik EPPO predložila Európska komisia v roku 2013. Právnym základom na takýto krok bol článok 86 Zmluvy o fungovaní EÚ (súčasť Lisabonskej zmluvy).
Ten hovorí, že pri boji proti trestnej činnosti, ktorá poškodzuje finančné záujmy Únie, môže Rada (členské štáty), podľa mimoriadneho legislatívneho postupu prostredníctvom nariadení vytvoriť Európsku prokuratúru. Pri tomto rozhodnutí sa Rada mala uzniesť jednomyseľne po získaní súhlasu Európskeho parlamentu.
Lisabonská zmluva však počítala aj s možnosťou, že sa jednomyseľnosť nepodarí dosiahnuť, čo bol vždy pravdepodobnejší scenár. V takom prípade môže vznik iniciovať skupina (aspoň) deviatich členských štátov prostredníctvom tzv. posilnenej spolupráce, čo je mechanizmus, ktorý umožňuje napredovať v integračných projektoch aj vtedy, ak s tým nie sú stotožnené všetky členské štáty.
Zmluva ďalej definuje, že Európska prokuratúra má zodpovedať za vyšetrovanie a trestné stíhanie páchateľov a spolupáchateľov trestných činov, ktoré spôsobujú ujmu finančným záujmom Únie, pričom pred súdmi členských štátov vystupuje vo vzťahu k takýmto trestným činom vo funkcii prokurátora. Ktoré trestné činy to presne sú ponechali zmluvy na ďalší legislatívny proces pri formulovaní nariadenia upravujúceho vznik EPPO.
Európsky parlament bol od začiatku EPPO naklonený. Vo viacerých rezolúciách žiadal silnú a nezávislú inštitúciu. Zásadným momentom pre vznikajúcu inštitúciu bola diskusia o tzv. smernici PIF (smernica o boji proti podvodom, ktoré poškodzujú finančné záujmy Únie, prostredníctvom trestného práva). Tá mala definovať rozsah trestných činov, ktorými sa bude budúca Európska prokuratúra zaoberať.
DPH a štruktúra: Úlohy pre slovenské predsedníctvo
Európsky parlament trval na tom, že v zábere smernice PIF – a tým aj EPPO – musia byť aj cezhraničné podvody na DPH. Ďalšou spornou otázkou bola téma štruktúry nového orgánu. Rokovania v Rade sa naťahovali. Vznik EPPO bol aj jednou z tém slovenského predsedníctva v Rade EÚ v druhej polovici v roka 2016. Slovenským vyjednávačom sa v oboch bodoch dospieť k rámcovej dohode.
Daňová oblasť je pre viaceré členské štáty veľmi citlivá a tento bod dlho blokoval rokovania. Smernica PIF dostala zelenú potom, ako ministri financií (Rada ECOFIN) presunuli definitívne rozhodnutie na Radu pre vnútro a spravodlivosť (Rada JHA). Podľa informácií z prostredia rokovaní, dôležitú úlohu zohralo slovenské ministerstvo financií. Podľa vtedajšej ministerky spravodlivostiLucie Žitňanskej na Rade JHA zase prevládol názor, že s cezhraničnými podvodmi s DPH sa dá efektívnejšie bojovať na európskej úrovni.
Pokiaľ ide o štruktúru, Európska komisia pôvodne navrhovala, aby bol nový úrad úplne nezávislý od členských štátov. Len jemu by podliehali delegovaní prokurátori, zaradení v rámci národných prokuratúr. Členské štáty však žiadali, aby na delegovaných prokurátorov dohliadal na európskej úrovni európsky prokurátor z danej členskej krajiny.
Komisia ani Európsky parlament s tým však nesúhlasili. Obmedzilo by to podľa nich nezávislosť úradu. Podľa výsledného kompromisu budú dohľad vykonávať stále komory európskych prokurátorov, zložené zo zástupcov viacerých členských štátov.
V roku 2017 už bolo jasné, že sa pre návrh nariadenia o EPPO nenájde jednomyseľnosť všetkých členských krajín. V apríli 2017 16 členských krajín oznámilo úmysel pokračovať metódou posilnenej spolupráce. Neskôr sa k nim pridali ďalšie 4 krajiny. (16: Belgicko, Bulharsko, Chorvátsko, Cyprus, Česká republika, Nemecko, Grécko, Španielsko, Fínsko, Francúzsko, Litva, Luxembursko, Portugalsko, Rumunsko, Slovinsko, Slovensko + 4: Rakúsko, Estónsko, Taliansko a Lotyšsko)
V júni 2017 sa na Rade dospelo k politickej dohode o nariadení o EPPO a o mesiac neskôr aj v prípade smernice PIF. V októbri sa k tomu pridal súhlas Európskeho parlamentu aj finálne schválenie v Rade.
Rokovania o nariadení aj ich slovenskí účastníci označujú za mimoriadne náročné, aj preto že sa prijímalo jednomyseľnosťou. Viaceré otázky muselo znenie nariadenia nechať otvorené a na výklade členských štátov. Jeho implementácia na národnej úrovni bolo najnáročnejšie cvičenie, aké vôbec členské štáty v oblasti justície absolvovali.
Nariadenie o EPPO vstúpilo do platnosti 20. novembra 2017. Tento dátum nie je len technickou poznámkou pod čiarou, ale časovou hranicou, za ktorou všetky spáchané trestné činy, spadajúce do kompetencií EPPO, budú môcť byť zo strany EPPO aj vyšetrované.
V roku 2018 sa k EPPO pridali ďalšie dve krajiny: Holandsko a Malta. K novembru 2020 sa teda EPPO nezúčastňuje 5 krajín: Írsko, Švédsko, Dánsko (tzv. opt-out z únijnej spolupráce v justičnej oblasti), Maďarsko a Poľsko. Pre všetky platí, že sa k EPPO môžu kedykoľvek pripojiť.
Pôvodný plán bol, aby EPPO začala fungovať v novembri 2020. Vzhľadom na prieťahy vo výbere hlavného európskeho prokurátora a európskych prokurátorov sa tento termín nestihol a prípravy sú k tomuto termínu v približne ročnom sklze. Optimistické odhady hovoria, že by EPPO mohla začať fungovať v marci 2021.
Do toho však vstupuje ešte otázka rozpočtu EPPO a tiež celkového rozpočtu EÚ na najbližších 7 rokov. Rozpočet EPPO bol od začiatku Európskou komisiou výrazne podhodnotený. Medzičasom došlo k jeho navýšeniu, ktoré ale ešte nemusí byť konečné. Väčším problémom sa momentálne javí byť hrozba rozpočtového provizória, ktoré by pre EPPO znamenalo, že sa jeho činnosť na budúci rok pravdepodobne nespustí.
Voľba Laury Kövesiovej a francúzsky obrat
Prvým významným krokom pri vytváraní EPPO bola úloha vybrať jej vedenie, teda obsadiť funkciu hlavného európskeho prokurátora (prokurátorky). Možnosť prihlásiť sa mal každý kvalifikovaný uchádzač, nebola na to potrebná nominácia národnej vlády. Kandidát musel byť aktívnym prokurátorom alebo sudcom, prípadne mať kvalifikáciu na obsadenie týchto funkcií, mať skúsenosti v oblasti a s riadiacou funkciou a v neposlednom rade byť nespochybniteľne nezávislý.
Vypracovať užší zoznam z uchádzačov dostala na starosti špeciálna výberová komisia, ktorá sa funkcie ujala v októbri 2018. Tento nezávislý 12-členný panel pozostával z bývalých členov Súdneho dvora EÚ a Dvora audítorov, bývalých národných členov Eurojustu, členov najvyšších súdnych orgánov členských štátov alebo prokuratúr členských štátov a uznávaných odborníkov v oblasti práva. Zohľadňovala sa aj geografická vyváženosť medzi krajinami, ktoré sa zúčastňujú na EPPO a rodová rovnováha. Členom výberovej komisie sa stal aj bývalý predseda Ústavného sudu SR a bývalý generálny advokát Súdneho dvora EÚ, Ján Mazák.
Výberový panel odporučil Rade a Európskemu parlamentu z 30 kandidátov na zváženie tri mená. Na prvom mieste (poradie na zozname odrážalo preferenciu odborného panelu) sa ocitla bývalá hlavná protikorupčná prokurátorka v Rumunsku Laura Codruta Kövesiová. Na druhom mieste to bol Francúz Jean-Francois Bohnert a na treťom Andreas Ritter z Nemecka.
Na výber konkrétneho mena bola ešte potrebná dohoda Európskeho parlamentu a Rady EÚ (členských štátov), čo sa stalo na dlhé mesiace kameňom úrazu.
Všetci traja kandidáti absolvovali vo februári 2019 vypočutie v Európskom parlamente. Dva príslušné výbory europarlamentu následne podporil do funkcie práve Lauru Kövesiovú. V tajnej voľbe výboru pre občianske slobody, spravodlivosť a vnútorné veci (LIBE) získala 26 hlasov poslancov, Bohnert dostal 22, jeden hlas získal Andreas Ritter. Vo výbore kontrolu rozpočtu (CONT) dopadlo hlasovanie 12 hlasov pre Kövesiovú, 11 pre Bohnerta a jeden pre Rittera.
Europoslancov presvedčila predovšetkým pôsobivá 23-ročná kariéra Kövesiovej a jej výsledky v Rumunsku. Najvyššiu prokurátorskú pozíciu vo svojej krajine zastávala 6 rokov, 5 rokov pôsobila ako šéfka protikorupčnej agentúry DNA. Za jej pôsobenia posunula DNA súdom každý rok 1000 prípadov. 900 ľudí bolo odsúdených, 60 z nich vysokopostavených politikov a úradníkov. To trvalo až kým Kövesiovú rumunská vláda nezbavila funkcie hlavnej protikorupčnej prokurátorky.
Už čase hlasovania výboru LIBE bolo na základe výsledkov tajného hlasovania v rámci COREPERu (pracovná formácia Rady EÚ) jasné, že členské štáty sa klonia k francúzskemu kandidátovi. V predbežnom hlasovaní získal Francúz Jean-Francois Bohnert 50 hlasov. Za ním nasledovali Kövesiová a Nemec Andreas Ritter, obaja so zhodným počtom 29 hlasov. Rumunsko podľa dostupných správ podporilo Bohnerta, rovnako sa pod tlakom Rumunska zachovalo aj Bulharsko. Podľa zákulisných informácií sa aj Slovensko priklonilo na stranu francúzskeho kandidáta výmenou za podporu Paríža pri výbere sídla nového Európskeho orgánu práce (ELA), ktorý nakoniec skončil v Bratislave. Vedenie Európskeho parlamentu ale od nominácie Kövesiovej nebolo ochotné upustiť. 8. marca vydalo stanovisko, v ktorom Kövesiovú označujú za jedinú nominantku s dôverou europoslancov.
Rumunská vláda sa počas kandidatúry Kövesiovej na šéfku EPPO aktívne snažila jej menovaniu zabrániť. Koncom marca Kövesiovú umiestnili pod súdny dozor prokurátori špeciálne vytvorenej Sekcie trestného vyšetrovania. Orgán, ktorý mal viesť vyšetrovanie prokurátorov a sudcov, Kövesiovú obvinil z vedenia zločineckej skupiny, pasívnej korupcie, zneužitia úradu a falošného svedectva. Kövesiová všetky obvinenia odmietla. Zakázali jej opustiť krajinu a vyjadrovať sa pre médiá.
Predseda Európskeho parlamentu aj Európska komisia v reakcii na tieto kroky rumunskej vlády oficiálne vyzvali v rumunské vládne orgány, aby prestali brániť kandidatúre Laury Kövesiovej na post šéfky Európskej prokuratúry.
V máji poslali rodiny zavraždených novinárov, Jána Kuciaka a Daphne Caruana Galizia, otvorený list, v ktorom sa jednoznačne postavili za kandidatúru Kövesiovej na post šéfky EPPO.
Medzičasom pokračovali vyjednávania medzi Európskym parlamentom a Radou. Vyjednávači Parlamentu sa snažia využiť Kövesiovej popularitu. Poslanci tiež argumentovali, že ich výberový proces bol otvorený a transparentný, kým mandát Rady pre rokovania s Európskym parlamentom je nejasný.
Boli potrebné tri kolá rokovaní, silná verejná podpora pre Kövesiovú a európske voľby (máj 2019), aby sa začala nálade v Rade meniť. Hlavná zmena sa musela udiať v pozícii Francúzska, ktoré silne lobovalo za svojho kandidáta.
V júli 2019 oznámil šéf liberálnej skupiny (Renew) v Európskom parlamente, Rumun Dacian Cioloş, že sa na stretnutí s francúzskym prezidentom Emanuelom Macronom dohodli na podpore Laury Kövesiovej. Dôležitým sprostredkovateľom dohody mal byť práve rumunský europoslanec a predseda skupiny Renew.
Po eurovoľbách sa totiž Macronova strana Republika vpred! spojila s liberálmi a vytvorila v europarlamente novú skupinu Renew (Obnovme Európu). Liberáli (v minulosti reprezentovaní ALDE) sa v Európskom parlamente stavali jednoznačne za Kövesiovú. S väčšinovým názorom skupiny sa stotožnili aj macronovci, čo mohlo pomôcť presvedčiť francúzskeho prezidenta.
Druhým faktorom bola geografická rovnováha na vrcholných postoch EÚ. Keďže sa na čelo Komisie postavila bývalá nemecká ministerka Ursula von der Leyenová, Francúzi si mohli nárokovať post prezidentky Európskej centrálnej banky. Jej šéfkou sa stala Christine Lagardeová.
Stredná a východná Európa nezískala pri prerozdeľovaní žiadne zastúpenie – podľa niektorých pozorovateľov, aj vďaka zlej taktike krajín Vyšehradskej skupiny. Paríž tak mohol zmenu postoja interpretovať ako ústupok geografickej rovnováhe – na čelo európskej prokuratúry sa postaví kandidátka z juhovýchodnej Európy.
Posledným faktorom boli vnútropolitické zmeny v Rumunsku. V máji 2019 sa dostal do väzenia vplyvný líder vládnej Sociálnodemokratickej strany Liviu Dragnea. Za zneužitie verejných peňazí dostal tri roky.
Rumunská premiérka Viorica Dăncilăová sa rozhodla deeskalovať napäté vzťahy s európskymi partnermi, ktorí začali upozorňovať na postupnú „orbanizáciu“ krajiny, oslabovanie pravidiel právneho štátu. Sľúbila stiahnutie kontroverzných návrhov reforiem súdnictva a posilnenie boja proti korupcii.
Veľvyslanci členských štátov oficiálne potvrdili Lauru Kövesiovú do funkcie hlavnej európskej prokurátorky v septembri 2019. Podporu dostala od 17 z 22 diplomatov.
V máji 2020 Európsky súdu pre ľudské práva rozhodol, že rumunská vláda porušila Kövesiovú práva, keď ju zbavila funkcie šéfky národnej protikorupčnej agentúry (DNA) pred vypršaním vášho mandátu.
Zodpovednosť hlavnej prokurátorky
Hlavná európska prokurátorka podľa nariadenie o EPPO organizuje prácu Európskej prokuratúry a riadi jej činnosť. Predsedá kolégiu európskych prokurátorov – zástupcov členských krajín, na centrálnej úrovni EPPO v Luxemburgu. Vo svojich funkciách má dvoch zástupcov spomedzi európskych prokurátorov. Takisto zastupuje Európsku prokuratúru navonok, prednáša správy o činnosti Európskemu parlamentu a Rade.
Úlohou Laury Kövesiovej ako prvej hlavnej prokurátorky je pripraviť inštitúciu na spustenie plnohodnotného fungovania. Po skompletizovaní kolégia prokurátorov to napríklad znamená pripraviť vnútorný rokovací poriadok. Čo je dôležité, má v právomoci po konzultáciách s členskými štátmi spolu rozhodnúť o počte delegovaných európskych prokurátorov jednotlivých členských štátoch.
Laury Kövesiová od svojho menovania intenzívne komunikovala s členskými štátmi aj Európskou komisiou ohľadne rozpočtu budúcej inštitúcie. Pôvodné odhady Európskej komisie sa totiž ukázali ako nerealistické a neumožňovali by EPPO riadne plniť jej funkciu najmä v dôsledku nízkeho predpokladaného počtu európskych delegovaných prokurátorov.
Nariadenie o EPPO dáva hlavnej prokurátorke aj niektoré špecifické právomoci, napríklad vo vzťahu garantovania nezávislosti EPPO ako inštitúcie. Je napríklad v jej právomoci posúdiť, či má na odvolanie európskeho delegovaného prokurátora členský štát dostatočne dobré dôvody:
„Členský štát nemôže odvolať európskeho delegovaného prokurátora alebo voči nemu prijať disciplinárne opatrenie z dôvodov súvisiacich s jeho povinnosťami podľa tohto nariadenia bez súhlasu hlavného európskeho prokurátora. Ak hlavný európsky prokurátor súhlas nedá, dotknutý členský štát môže požiadať kolégium o preskúmanie tejto záležitosti.“
Štruktúra EPPO: Európski prokurátori
Európska prokuratúra bude fungovať na dvoch úrovniach. Na centrálnej (v Luxemburgu) a na úrovni národných štátov, ktoré sa na EPPO podieľajú.
Centrálna úroveň pozostáva z kolégia európskych prokurátorov, ktoré vedie hlavná európska prokurátorka. Tento orgán je už dnes (november 2020) plne funkčný.
Každá krajina do neho vyslala jedného európskeho prokurátora – 22. Na národnej úrovni musel prebehnúť výberový proces, ktorého výsledkom boli mená troch kandidátov na túto pozíciu. K nim dodala poradné posudky vyššie spomínaná výberová komisia. Na ich základe rozhodla Rada EÚ o jednom mene.
Bol to práve tento výberový proces, ktorý postup spúšťania Európskej prokuratúry spomalil. Viaceré krajiny s ním mali problémy, medzi inými, aj Slovensko. Proces ešte komplikovali nedotiahnuté podmienky zamestnávania týchto prokurátor.
Hoci Slovensko načas pripravilo legislatívu s pravidlami, ktorá upravuje výber európskych prokurátorov aj európskych delegovaných prokurátorov v národných podmienkach, v praxi to nešlo veľmi hladko.
Ako hovorí Michal Kotlárik z ministerstva spravodlivosti, Slovensko má jednej z najtransparentnejších výberových procesov. „Príprava zákona a výberové konania sa diali v čase, keď bolo po vražde Jána Kuciaka a Martiny Kušnírovej a začali vychádzať rôzne veci na povrch. Aj preto sme sa pri príprave zákona snažili o maximálnu transparentnosť.“
Generálna prokuratúra zverejňuje všetky informácie o výberových konaniach na internete, vrátane záznamu z ústneho konania. Výberová komisia je zložená z piatich osôb, kde má zastúpenie prokuratúra, Súdna rada a minister spravodlivosti. Ak má niektorý z členov výberovej komisie akýkoľvek problém s osobnou integritou, alebo schopnosťami vybraného kandidáta, môže to dať do záznamu, ktorý sa zverejňuje a dáva sa do zápisnice, ktorá sa postupuje Európskej prokuratúre. „Myslím, že aj vďaka tomu sa nakoniec dostali na tie pozície ľudia, ktorí sú schopní a nie sú to politický kandidáti,“ hovorí Michal Kotlárik.
Mená troch slovenských kandidátov sa podarilo dať dokopy až po 5 výberových konaniach a jednom roku. Z nich výberom na európskej úrovni prešiel úspešne prokurátor Juraj Novocký. Od roku 2008 až do svojho vymenovania pôsobil ako prokurátor úradu špeciálnej prokuratúry, na oddelení organizovaného zločinu, terorizmu a medzinárodnej kriminality.
Práca sa okrem kolégia odohráva aj v rámci tzv. stálych komôr. Tie budú monitorovať a riadiť vyšetrovanie v konkrétnych prípadoch. Predsedá im buď hlavná prokurátorka, jeden z jej zástupcov alebo iný poverený európsky prokurátor. Okrem neho majú stále komory ešte dvoch stálych členov. Európsky prokurátor dohliada na prípady týkajúce členskej krajiny, z ktorej pochádza.
Stála komora napríklad rozhoduje o tom, či po skončení vyšetrovania a na návrh európskeho delegovaného prokurátora, podá podanie na súd alebo prípad odmietne. „Budeme sa snažiť o to, aby prístup k vyšetrovaniu trestných činoch patriacich do kompetencie Európskej prokuratúry bol vo všetkých členských štátoch rovnaký, aby nedochádzalo k tomu že, ako príklad, bolo na Slovensku obdobné alebo rovnaké trestné konanie bolo posúdené inak, ako tomu bude napríklad v Taliansku, alebo Portugalsku,“ vysvetľuje úlohu kolégia Novocký.
Vo výnimočných prípadoch, môže európsky prokurátor vyšetrovať prípad vo svojom štáte pôvodu aj priamo.
Štruktúra EPPO: Európski delegovaní prokurátori
Decentralizovanou zložkou EPPO budú európski delegovaní prokurátori v jednotlivých zúčastnených krajinách. Budú reálne vyšetrovať prípady spadajúce do kompetencie EPPO po boku svojich národných kolegov a podľa národného práva, s tým výrazným rozdielom, že sa budú zodpovedať centrále EPPO v Luxemburgu.
Podľa nariadenia o EPPO majú v každej krajine pôsobiť aspoň dvaja delegovaní európski prokurátori. Ich reálny počet v jednotlivých krajinách ale vychádza z odhadov národných inštitúcií o tom, koľko prípadov by mala EPPO v čase spustenia a priemerne ročne riešiť. Počet sa ustálil po dohode s hlavnou európskou prokurátorkou a v rámci hraníc rozpočtu EPPO.
Na základe tohto rozhodnutia bude na Slovensku pôsobiť 5 európskych delegovaných prokurátorov. Ich sa na Slovensku podarilo vybrať v dvoch výberových konaniach v lete a na jeseň 2020. Spolu s Nemeckom tak bolo Slovensko jednou z prvých krajín, ktorá mená delegovaných prokurátorov dodala. Budú nimi:
- Renáta Ontkovičová (vedúca oddelenia hospodárskej kriminality odboru ekonomickej kriminality úradu Špeciálnej prokuratúry)
- Marek Sivák (prokurátor úradu Špeciálnej prokuratúry)
- Peter Krajčovič (prokurátor okresnej prokuratúry Bratislava V),
- Milan Cisárik (prokurátor úradu generálnej prokuratúry)
- Katarína Peružeková (námestníčka okresného prokurátora v Piešťanoch)
Rýchlosť reálneho spustenia činnosti EPPO bude teraz do veľkej miery závisieť od toho, ako sa ostatným krajinám podarí vybrať svojich delegovaných prokurátorov. Paralelne musia niektoré krajiny stále nastaviť vnútornú legislatívu.
Uvidíme, ako to bude pokračovať, ale naša ambícia je začať (činnosť EPPO, pozn. red.) čo najskôr. Či to bude od februára, marca alebo apríla, uvidíme,“ odhaduje európsky prokurátor Juraj Novocký.
Slovensko tiež rieši otázku platov európskych delegovaných prokurátorov, ktoré sú pri súčasnom nastavení na úrovni nižších kategórií euroúradníkov a nižšie ako platy skúsených prokurátorov na úrade špeciálnej prokuratúry. Riešiť sa to musí doplatkom. Podľa slovenského ministerstva spravodlivosti by platové podmienky by mali byť nastavené výrazne vyššie ako boli pôvodné návrhy Komisie a približovať sa skôr pomerom na Súdnom dvore EÚ.
Čo sú trestné činy proti finančným záujmom Únie?
Trestné činy, ktoré bude vyšetrovať Európska prokuratúra definuje smernica o boji proti podvodom, ktoré poškodzujú finančné záujmy Únie, prostredníctvom trestného práva (smernica PIF).
V skratke ide o tieto trestné činy (PIF competence):
- Podvody vo vzťahu k výdavkom (eurofondy, agrodotácie) a príjmom európskeho rozpočtu (napríklad clo)
- Podvody vo vzťahu k DPH, tzv. karuselové podvody, ak sa týkajú aspoň dvoch členských štátov (od výberu DPH sa odvodzuje časť príspevku členských štátov do európskeho rozpočtu)
- Pranie špinavých peňazí, ak ide o zdroje pochádzajúce z európskeho rozpočtu
- Aktívna alebo pasívna korupcia, ak má za cieľ trestnú činnosť proti európskemu rozpočtu
- Účasť k zločineckej skupiny, ak jej záberom je páchať trestnú činnosť poškodzujúcu európsky rozpočet
EPPO však môže vyšetrovať akýkoľvek inú nelegálnu činnosť, ktorá je „neoddeliteľne spätá“ s trestnými činmi proti európskemu rozpočtu (ancillary competence). Svojou závažnosťou však musí byť menšia ako hlavný záujme EPPO. Ak je väčšia, spravidla sa ňou budú zaoberať národné orgány.
Aj pri podvodoch so prostriedkami z európskeho rozpočtu (nemusí byť cezhraničný element) aj pri cezhraničných podvodoch s DPH je definovaná suma (case value), nad ktorou sa tieto trestné činy stávajú predmetom záujmu EPPO.
- 10 tisíc eur – pri podvodoch a korupcii. EPPO sa môže zaoberať aj prípadmi s nižšou hodnotou, ak je napríklad z trestného činu podozrivý úradník európskych inštitúcií alebo existuje iný závažný dôvod. EPPO má však aj možnosť postúpiť akýkoľvek prípad s hodnotou pod 100 tisíc eur národným prokurátorom, aby jej to umožnilo sústrediť sa na prípady, kde môže priniesť vyššiu pridanú hodnotu.
- 10 miliónov eur – pri cezhraničných podvodoch s DPH. Suma 10 miliónov sa posudzuje na celoeurópskej úrovni, zo všetkých štátov, ktorých sa daná podvodná operácia týka. Všetky členské štáty a ich orgány majú oznamovaciu povinnosť už pri nižších sadzbách a škode. Až Európska prokuratúra si bude vedieť celkovú škodu spočítať a vedieť, či prípad spĺňa kritérium na to, aby sa stal jej kompetenciou. Keďže niektoré štáty boli proti tomu, aby DPH bolo v pôsobnosti Európskej prokuratúry, pristúpilo sa ku kompromisu, podľa ktorého ak je celková škoda na DPH 10 miliónov eur, tak z nej je v priemere škoda na európskom rozpočte 10 tisíc eur.
Úrad špeciálnej prokuratúry na Slovensku aktuálne (november 2020) rieši 40 trestných vecí, ktoré by mohli spadať pod kompetenciu EPPO, keď začne svoje pôsobenie. V prípade daňových trestných činov by sa pôsobenie EPPO týkalo len dvoch trestných vecí. Sú to prípady, ktoré sa stali po novembri 2017 a spĺňajú podmienku spôsobenej škody.
Po tom, ako Európska prokuratúra začne vykonávať svoju činnosť, preberie nielen trestné veci, v ktorých bolo začaté trestné stíhanie, ale aj veci, ktoré sú v štádiu preverovania.
Na základe aktuálnych štatistík je predpoklad, že Slovensko bude mať ročne okolo 100 vecí, ktoré budú patriť do pôsobnosti Európskej prokuratúry. Pri počte piatich delegovaných prokurátorov to vychádza zhruba na 20 vecí na jedného prokurátora.
Pokiaľ ide o získavanie dôkazov a vykonávanie úkonov, európsky prokurátor Juraj Novocký vysvetľuje, že v členských štátoch, ktoré sa podieľajú na činnosti Európskej prokuratúry by malo byť rýchle a bez akýchkoľvek formalít. Ak európsky delegovaný prokurátor zo Slovenska požiada svojho kolegu, delegovaného prokurátora napríklad na Cypre, malo by to prebehnúť podobne jednoducho ako keby to robili rôzne miestne príslušní prokurátori na Slovensku.
„Problematickou otázkou v súčasnosti je, akým spôsobom bude Európska prokuratúra zabezpečovať dôkazy, najmä čo sa týka aj prania špinavých peňazí z tretích štátov. Tým myslím nielen nezúčastnené štáty v rámci Európskej únie, ale predovšetkým zo štátov mimo EÚ. Táto otázka je problémom, ktorý sa členské štáty snažia vyriešiť. Môžem len dúfať, že sa vyrieši pomerne rýchlo, pretože toto je pre nás ako pre Európsku prokuratúru základ, aby sme mali možnosť tieto dôkazy získavať,“ hovorí Novocký.
Spolupráca s inými orgánmi
Najbližšími orgánmi spolupráce pre EPPO budú Eurojust, OLAF a Europol. Zároveň bude rozvíjať spoluprácu s orgánmi krajín, ktoré sa na EPPO nezúčastňujú a orgánmi krajín mimo EÚ (tretie krajiny).
Práve pri zabezpečovaní spolupráce s krajinami mimo EPPO (v EÚ aj mimo nej) bude kľúčový Eurojust. Okrem zdieľania informácií, vrátane osobných údajov, bude mať EPPO nepriamy prístup do systému správy prípadov.
S OLAF bude spolupráca prebiehať cez výmenu údajov. V prípadoch, ktoré bude EPPO vyšetrovať, už OLAF nebude viesť administratívne šetrenie, bude však asistovať, ak to bude potrebné.
Pokiaľ ide o Europol, ten bude môcť poskytnúť EPPO informácie alebo analytickú podporu.
So všetkými týmito partermi si EPPO musí nastaviť podmienky a modus spolupráce.
Užitočné pre EPPO môžu byť aj výstupy Európskeho dvora audítorov. Ich závery o efektivite európskych výdavkov môže určovať to, na čo sa EPPO bude strategicky orientovať. Dvor audítorov dnes posúva svoje podozrenia z podvodov na OLAF, po novom ich bude môcť postúpiť EPPO.
Ďalšie právomoci?
Pôsobnosť Európskej prokuratúry sa môže do budúcnosti meniť v závislosti od toho, ako sa preukáže jej efektivita.
Lisabonská zmluva pripúšťa do budúcnosti rozšírenie kompetencií EPPO aj na ďalšie závažné trestné činy s cezhraničným rozmerom. Prvou voľbou by mohol byť cezhraničný terorizmus.
Na to by však bol potrebný jednomyseľný súhlas Európskej rady, teda nie len krajín, ktoré sa na EPPO zúčastňujú, ale všetkých členských štátov.
Európska komisia členským štátom v roku 2018 navrhla, aby zvážili vybaviť EPPO právomocami v stíhaní terorizmu. Európska rada sa v októbri 2018 vo svojich záveroch uzniesla, že „iniciatíva Európskej komisie na rozšírenie kompetencií Úradu európskej prokuratúry na cezhraničný terorizmus by sa mali preskúmať“.
Ak by k tomu členské štáty pristúpili, Európska komisia by musela predložiť zmenu nariadenia o EPPO a legislatívy, ktorá definuje jej vecnú príslušnosť.
